缚在一起的社会治安网络，从而成为政府加强其统治基础的重要措施。
黄杰和黄巢三兄弟，在淄青五州搭建好了，远比大唐先进的户籍管理制度。
现在就需要大量人口填充进去，因为在刚开始编制保甲制度时，黄杰便留了个心眼，淄青五州所有的保、甲、都是按照三层，最多不超过四层编入的。
自秦置郡县以来，历史上从来是“皇权不下县”。
华夏历史一直都是“双轨政治”，一方面是自上而下的皇权，另一方面是自下而上的绅权和族权，两者平行运作，又相互合作，维持着整个社会的运转。
在乱世即将来临之际，黄氏要以淄青五州之地，与群雄逐鹿，就必须要有一个高效而且强力的体系。
所以黄杰以不满编制编练保甲，再以流民填充其间。
退役镇军掌各保团练，都是为了加强对地方的控制。
压榨辖区内的潜力，为即将到来的乱世做好准备。