当世荆湖还远没有发展成后世远近闻名的鱼米之乡。
因洞庭湖、荆江、汉水每逢汛季常洪水泛滥，而各地民众自发组织建设的近水垸堤、垸寨，受限于钱粮、人力的匮乏，缺乏统一、周密的筹划，动辄毁于洪水。
荆湖各地的民众饱受水患之灾，粮棉桑麻种植以及工商等业发展也比江淮相差甚远。
相对而言，汉水以西的荆北四县，受水灾的威胁程度要比东岸的汉川、天门等县更为严峻。建继二年洞荆湖寇又渐成大患，一度摧糜荆江两岸，令荆北四县人口流失严重。
徐怀组建南蔡招讨司时，荆州治所在的江陵县以及监利、山阳、荆门三县，人口加起来仅二十三四万。
荆北四县饱受水患之苦，人口流失严重，但这同时也意味着可开发的耕地潜力极大，也有更大的潜力去容置招附饥民。
在洞荆联军接受招安之后，徐怀在江陵、山阳、江陵、监利四县之外，还新置章山、樊台两县（都巡检使）同属于荆州，总计逾六十万招附饥民都安置于此。
然而真正将逾六十万招附饥民安置下来，并为京襄所用，绝非简简单单的几道行政命令就能解决的。
在京襄正式成立之前，楚山先在鄂北斩获盘龙寨大捷，于千汊浦侨置南蔡县，大规模启动垸堤、垸寨建设；建继帝驾崩之后，于樊台设立南蔡招讨司，在彻底进剿洞荆联军之前，徐怀就在荆北着手开掘章山-樊台运河，于三湖（瓦子湖、白露湖、桑赤湖）修筑荆北长堰，同时暗中资助东洲寨在白露湖以南的临江地区修建大垸。
在彻底靖平洞荆匪乱之后，三湖（瓦子湖、白露湖、桑赤湖）与荆江之间的临江水泽地区，目前已建成十一座大垸；在三湖以北修筑的荆北长堰更是绵延百余里，在章樊河-扬水运河的基础之上，形成新的荆西运河体系，累计挖掘一二级灌溉河渠长达上千余里。
在这个基础之上，再辅以上千座新建屯寨、垸寨——在对峙战事最严峻的时期，荆北的堰堤、垸寨建设也只是相对放缓，并没有完全停止，这才将六十万招附饥民初步安置下来，包括侨县南蔡在内，清理私占及新开垦耕地总计逾三百五十余万亩。
这么多的招附饥民以及耕地，都是纳入百余乡司（巡检司）进行管理。
制司向诸乡司提供钱粮，由乡司组织大的屯寨、垸寨、道路建设，兴修水利、开垦粮田，将招附饥民纳入屯辎兵序列进行管理，给予果腹口粮、
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